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国际法论文:英国议会权力向内阁转移的原因分析
来源:文秘网 时间:2012/4/14 7:07:42 作者:yangmishu

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英国议会乃“议会之母”,由国王、上院和下院三部分组成,迄今已有逾七百年的历史。议会主权是英国极其重要的原则,端洛姆曾这样形容英国议会的万能:“在法律上它什么都可以做,除了把女人变成男人之外。”然而,行政权力的扩张,使得议会主权不断受到挑战。英国议会虽然拥有法律上至高无上的地位,但在实际运行过程中其职能与权力产生了从“议会主权”到大权旁落的转变。本文将通过历史制度主义的制度变迁理论对这一转变进行分析。 
   制度变迁理论体现为路径依赖理论和制度断裂及其生成理论两方面。路径依赖时期的制度变迁遵循着路径依赖规律,制度与环境及其制度内部都保持着某种平衡。 
   一、议会和内阁关系发展之初,表现出来的是路径依赖下的制度沿袭 
   1、光荣革命前后至汉诺威王朝建立 
   光荣革命后,随着《权利法案》等文件的通过,议会限制了国王的某些权力,享有了立法权。初步确
立了英国的立宪君主制,使议会主权原则以成文法的形式被明确肯定下来。但国王还掌握行政权并直辖内阁。此时,阁臣与光荣革命前一样,由国王任命并对国王负责。 
   2、汉诺威王朝至1832年议会改革 
   自乔治一世起,形成了国王不参加内阁会议而由首相主持的惯例,1742年,沃波尔内阁的政策遭到议会反对,沃波尔辞职,创下了“首相遭议会反对应辞职向议会谢罪”的惯例,责任内阁制形成。由此至1832年议会改革前,议会须同时对国王和议会负责。 
   3、黄金时代 
   1832年议会选举改革后,议会主权真正实现。1832年至1867年被称为英国议会制度的“黄金时代”。这段历史中,议会掌握着真正的实权,政府和内阁是议会意志的执行机构。由于选民人数少,政党组织不完善,纪律松弛,议员可以随意反对政府和内阁,所以执政党议员与反对党议员一起反对本党组成的内阁和首相的情况经常发生。1832年到1867年共有十届内阁因下院的不信任而倒台。 
   二、1867年英国议会的第二次改革,是英国议会制度发展史上重要的意外断裂点。作为分水岭,这次改革使得议会和内阁的关系开始发生逆转,内阁权力不断膨胀,议会地位逐渐下降 
   1、议会权力向内阁转移的表现 
   首先体现在首相权力的增加 
   在英国,首相是内阁的核心。内阁由大选中获得下院多数席位的政党组建,首相也由多数党领袖担任。19世纪末以来,英国首相的权力不断扩展,如今,其已登上了英国权力金字塔的顶端,领导政府各部,掌管全国内政外交,指挥着庞大的国家机器。
 其次体现在内阁控制议会的工作议程上 
   下院通过的一切重要的议案几乎都是内阁提出来的,这些议案占去了下院立法工作的大部分时间,虽然根据规定,每年有12个星期的星期五为讨论议员个人的提案时间,但这点时间也常为辩论政府的提案所占据。 
   再次,内阁在决策、立法、财政上逐渐起主导作用 
   一是决策。由于政府工作的专业性和高效性,内阁和政府成了决策中心,议会逐渐失去了对政府决策干预的能力。二是立法。由于政府控制着议会的时间表,所以政府提出的公议案的通过机会更多。三是财政。19世纪以来,历届政府的预算案都获得了通过。虽然下院有预算委员会负责对政府开支调查,但所起作用相当有限。 
   2、议会向内阁权力转移的原因 
   首先,英国的政党政治发展到较高水平 
   1867年改革扩大了选举权,选民人数大大增加,政党组织也得到了极大发展。要成为议员必须得到政党支持。议会内,两大政党发展督导员制度,严格管束本党议员,使议员服从本党领袖命令,遵守本党纪律。议会实际上控制在政党手中,而内阁成员主要由执政党的核心人物构成,所以一定意义上说,议会是被内阁和政府所控制。到了20世纪60年代,议会已完全为政府所控制。 
   其次,垄断资本主义的发展使经济垄断导向政治集权 
   其一,资本越来越介入政府,不满足于依靠政府提供法律和秩序,国家变成“管理整个资产阶级共同事务的委员会”,需要运用政府的行政权力干预社会的经济发展。其二,政府越来越参与社会资本的运作。资本高度垄断集中后,生产社会化必然要求政府的干预,必然导致行政权高度集权和扩张。其三,资本超越政府管辖范围,向外输出,走向国际化、全球化,依靠政府对外扩张的政策和政府为之提供保护。因而,为了适应垄断资本发展的需要,政府的职能被大大强化。 
   最后,根本原因是议会本身对现代立法和决策不适应 
   议会作为国家最高立法机关,从某种意义上说,它是适应自由资本主义时期政府只管“法律和秩序”的需要建立的,但随着第二次工业革命的发展及二战后福利国家的建设,政府管理的社会事务不断增多,议会的决策模式已不适应现实的需要,而政府在长期行政的过程中发展成功能完备、反应灵敏、决策果断,便于指挥的等级制结构,比议会更适应现代决策的需要。因此,19世纪后期,英国议会开始把部分立法权授予内阁。 
   观察分析英国议会制度的变迁,不难发现,曾经的英国议会“无所不能”,而在制度的路径依赖和意外断裂的共同作用下,今天,所谓“议会主权”原则受到了前所未有的冲击,实际情况更像是内阁凌驾于议会之上。2006年7月英上院议长首次被选举产生而且具有1400年历史的大法官被废弃,就是英国议会“议会至上”到“内阁至上”变迁的历史性标志。

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